reconoce sus orígenes

ponencia de eduardo ballón en conversatorio:gestión del cambio y desarrollo territorial.

Ponencia compartida por Eduardo Ballón en Clausura de la 1ra. versión de Diplomado "Gestión del Cambio y Desarrollo Territorial"

ORDENAMIENTO TERRITORIAL, ARTICULACIÓN INTERGUBERNAMENTAL Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA.  Es pertinente ubicar el Ordenamiento Territorial (OT) en el país, señalando las debilidades en las que se enmarca el proceso Van más 35 años de distintas políticas territoriales, innegablemente con variedad de avances, parciales, pero también no se puede negar la cantidad importante de problemas que están sin resolver, como el vivir un proceso de descentralización fundamentalmente de formas, con un claro centralismo preponderante. En caso de duda, se puede mirar la evolución de los recursos que maneja el Gobierno Nacional (GN), versus los recursos que manejan los gobiernos descentralizados. En el 2015 el GN maneja un porcentaje mayor del que manejaba en el 2004. Sin recursos no hay autonomía o ésta es limitada. Cabe reconocer también, que la descentralización fiscal no existe. Lo que vale para los sectores en su relación con el Ministerio de Economía y Finanazas (MEF), como para las regiones y municipalidades.

Publicado: 2015-07-16


No se puede negar las limitaciones de capacidades técnicas en gobiernos sub-nacionales y a pesar de los esfuerzos del Ministerio del Ambiente (MINAM) y otros sectores, es claro que no ha habido una estrategia de desarrollo de capacidades. A lo anterior se añade la altísima rotación funcionarios, en los diferentes gobiernos regionales y locales, así como también en el GN. Por otro lado, se encuentra que la articulación intergubernamental es débil en materia ambiental no existe la comisión intergubernamental, aprobada por la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, hace varios años. Por lo anterior existe desarticulación absoluta entre políticas territoriales y sectoriales, hay permanentes contradicciones entre políticas territoriales, y el desarrollo es solo un fantasma que da vueltas, porque en el sentido estricto no hay políticas.

La planificación en el Perú es fundamentalmente tecnocrática, con baja participación con un liderazgo muy limitado y con legitimidad pobre. En materia de OT a pesar de la profusión normativa, hay debilidad institucional y ambiental. Se hace bien en mencionar la Política 34 del Acuerdo Nacional (AN), pero hay que recordar cómo fue la batalla para conseguir que se apruebe, recordando que el debate no fue contra los pro mineros o anti mineros, sino que la batalla fue al interior del poder ejecutivo. A esta debilidad en la gestión territorial, hay que sumarle la falta de capacidades, el problema de la corrupción, que no es patrimonio de los gobiernos regionales y municipales como se ha querido hacer creer en el 2014, generando la desconfianza.

No obstante las debilidades señaladas, el OT es una necesidad impostergable en el país. A las necesidades de enfoque y de tipo conceptual planteados, hay que reconocer los datos cotidianos de la realidad, o sea esa sucesión de desastres que se repiten a diario como: el crecimiento demográfico acelerado; la profundización del acceso desigual a derechos fundamentales según el territorio que se habita; pobreza y segregación social, que se expresa en el desequilibrio territorial; explotación de Recursos Naturales que frecuentemente afecta los servicios eco-sistémicos; conflictos socio ambientales y crisis humanitarias; baja seguridad y desigual desarrollo humano, entre otros.

Desde los años ochenta en América Latina se encuentran políticas territoriales en una disputa que se expresa en la distintas Constituciones Nacionales aprobadas en esa época, conteniendo los procesos de descentralización, el esfuerzo de ordenamiento territorial y el discurso por el desarrollo territorial. Como consecuencia se tiene una proliferación de marcos normativos en toda la región, con diversos escenarios algunos proclives al OT, otros que no tienen marco normativo alguno, y otros que como en el Perú tienen un profuso pero desordenado marco normativo.

Hay historia densa desde los noventa: La Constitución establece que tenemos un el Estado social de mercado. El proceso de descentralización que tras una reforma constitucional, nos define como estado unitario y descentralizado. Hay cantidad de políticas territoriales como: La política número ocho del AN sobre Descentralización Política, Económica y Administrativa del Estado, para propiciar el desarrollo integral y armónico. La política número 34 de Ordenamiento y gestión territorial. La política número 19 sobre desarrollo sostenible y gestión ambiental. En el marco de este profuso marco normativo se han creado instrumentos, sobre ordenamiento territorial. Hay que precisar, que en la historia La Zonificación Ecológica y Económica (ZEE) fue leída desde las regiones como un instrumento que debía permitir condiciones para avanzar con el OT para el desarrollo regional. Como resultado de la maraña de normativas que se ha ido desarrollando, a partir del 2010 se empezó a crear la sensación de que ZEE era ya el OT, lo que conviene precisar para evitar malos entendidos.

Expuesto todo esto, cabe preguntarse ¿hay la posibilidad de construir consensos? Es evidente que hasta hoy han existido enormes dificultades. Se debe construir uno alrededor de un enfoque preciso sobre el OT vinculado al desarrollo y la descentralización, ligado también a potencialidades y usos del territorio. En ese consenso hay que buscar la confluencia del Estado, que incluye tanto al GN, los regionales y municipales, el sector privado y las comunidades. El gran desafío, para el GN y los gobiernos sub-nacionales es ver como superan la tensión existente alrededor de las diferentes políticas territoriales. Para que el OT complemente la planificación socioeconómica, hay que partir de un enfoque territorial del desarrollo, recogiendo la dimensión eco-sistémica y ambiental. Así del modelo de desarrollo socioeconómico avanzamos a un modelo de desarrollo territorial sostenible.

Han existido una apuesta y esfuerzos desde distintos niveles del gobierno. Queda claro y es indiscutible, además de reconocido por los diferentes niveles de gobierno las siguientes competencias:

- A nivel del gobierno nacional le corresponde la rectoría y las grandes líneas de política pública, lo que Santa Cruz denominaba la política macro.

- A las regiones, en el marco de políticas macro, les corresponde organizar y gestionar la política pública regional, a partir de sus funciones exclusivas y de su ambigua autonomía que tienen. En ese nivel, los temas como fomento de los mercados, la productividad y la provisión de servicios públicos, son neurálgicos a nivel de las regiones.

- A nivel provincial y distrital, con énfasis con el provincial, les corresponde las tareas del desarrollo local y las políticas de alivio de la pobreza.

 Para que esto funcione, tiene que haber articulación vertical y horizontal, que en el país, lo que no tenemos. Si se miran los diferentes procesos actuales que vivimos en el Perú, como:

- El Proceso de descentralización, que viene desde el 2002.

- El desarrollo de instrumentos de ZEE, con propia historia.

- Con esfuerzo del El OT a nivel regional y local.

- El papel del MINAM en el OT.

- El Proceso de Planeamiento de Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN).

- El Proceso de reforma del Estado, que está postergado en el país, desde la transición a la democracia, que es una de las bases de de los problemas que tenemos.

Se observa un funcionamiento en paralelo con débil articulación y débil coordinación. Funcionamiento frecuentemente de competencia, donde quienes pierden son los más débiles, a nivel del Estado, regiones y localidades, pero quien pierde más es la población y definitivamente el país.

Un esfuerzo de articulación supondría la capacidad de avanzar a una visión integradora que vincule:

- Ordenamiento Territorial

- Proceso de descentralización

- Proceso de planeamiento

- Proceso de Reforma del Estado

Y que incorpore:

- Programación de Inversión Pública y Promoción de la Inversión Privada

- Presupuesto Público

- El conjunto de la Gestión Pública y la Cooperación Internacional

¿Qué hace inviable este esfuerzo hasta este momento? La falta de claridad y falta de voluntad de los más altos niveles del ejecutivo. Falta de claridad y voluntad, que regiones y municipalidades si tienen. El ejecutivo tiene que reconocer que con todos los errores de los procesos de la ZEE, vienen siendo usadas para la gestión del territorio. Que los instrumentos en Piura han sido usados en la actualización del Plan de Desarrollo Concertado de la región, que San Martín ha incluido aspectos para determinar todas y cada uno de las decisiones de su gestión. Además, la lógica de cooperación entre las regiones ha servido para que haya apoyo entre unas a otras. Cajamarca ha cambiado más rápido que otras regiones, se vio en situación compleja por decisión de algunas empresas privadas, que habiendo financiado y sido parte del proceso de ZEE, luego decidieron que algunos resultados no les gustaban.

Recoger esos datos y reconocerlos, además de ser indispensable políticamente es sano psicológicamente, supone el reconocimiento de las capacidades y esfuerzos de los otros, en este caso de las regiones, localidades que han sido, son y seguirán siendo quienes insistan en lograr un funcionamiento bastante más parejo y horizontal y, reconociendo la rectoría del MINAM, ante el Ministerio de Energía y Minas (MINEM), el MEF e inclusive frente al Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI) como sucedió en el proceso del AN. Hay que exorcizar una cantidad de fantasmas que llevan a comportamientos errados.

Finalmente el tema de la participación en el OT: El OT debe servir como un instrumento de gobernanza democrática del territorio, del desarrollo y de la toma de decisiones. Por ello, se debe construir un sistema de acuerdos multiactorales, no solo limitado a los actores institucionales, como se ha venido haciendo. Son necesarias formas de acuerdo básico, sobre uso y ocupación del territorio, que consideren los distintos intereses en juego, a partir de la visión compartida en el tiempo y eso se hace efectivamente en los Planes de desarrollo. Diferenciando momentos, como el diagnóstico, los instrumentos técnicos, el diálogo de saberes, etc., la formulación del plan que es posterior a esos elementos que supone construcción de acuerdos y grandes orientaciones para el territorio y la gestión del territorio.

Desde los gobiernos descentralizados es inevitable ver con extraordinaria preocupación la Ley 30230. Porque en sentido estricto, esta ley pone en el limbo el proceso de OT, esto es quedarse en un espacio ambiguo (ni el cielo ni el infierno). Esa ley deja en el limbo el proceso de OT, que se ha venido empujando desde diferentes espacios, defendido siempre como proceso técnico, político y administrativo, convertido en un proceso puramente político al establecer que quien decide sobre ese proceso es el Consejo de Ministros.


Escrito por

ESCUELA PARA EL DESARROLLO

Escuela es un centro de formación, que afirma su compromiso de promover el desarrollo humano y el cambio social en el Perú.


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ESCUELA PARA EL DESARROLLO

Centro de formac. e Inter-aprendizaje para el cambio sostenible hacia una soc.con equidad de género,diálogo intercultural y ciudadanía plena